李瑶瑶：乡村振兴战略下城乡统一的土地储备制度构建

乡村振兴战略下城乡统一的土地储备制度构建

李瑶瑶

摘要：土地储备制度作为我国土地使用制度改革过程中的一种政府干预手段，其作用的发挥基于政府在一级土地市场中的垄断供应地位。在乡村振兴战略背景下，农村土地制度改革的推进，造成了土地储备收储土地范围缩小、政府垄断供应地位受到威胁。为解决现有土地储备制度与乡村振兴背景下城乡融合发展的不相适应，本文提出要建立城乡统一的土地储备制度，将集体建设用地纳入收储范围；在取得方式上，可借鉴广东省佛山市南海区的收购、托管等方式；同时，城乡统一的土地储备制度应逐渐回归并强化公益性目标。

关键字：土地储备制度 政府垄断  乡村振兴农村土地制度改革

1.现行的城市土地储备制度

土地储备制度是我国在土地管理方式逐步从计划经济体制向市场经济体制转变，土地利用方式由外延粗放型向内涵集约型转变的背景下，以促进土地资源合理利用和调控土地市场为目的，顺应我国土地制度和市场基本规律而进行的政府和市场有效结合配置土地资源的制度创新^[1]，其实质是对国家在城市土地一级市场上垄断供地地位的确认和强化^[2]。由于土地资源位置的固定性、数量的稀缺性、供给的有限性，以及我国土地所有权、发展权的公有性，决定了土地不同于市场上的其他商品，土地的利用应同时保障经济目标和公共福利的实现。也正是这种特殊性，决定了土地储备制度作为一种政府干预手段参与市场配置土地资源的必要性^[3]。土地储备制度自建立以来，通过储备土地的取得、前期开发储备与供应组成的运行机制，与征地制度、土地供应的招拍挂制度等相结合，在增强政府调控市场能力、规范市场秩序，优化城市土地利用结构、促进城市经济发展等方面起到了促进作用^[4]。

但从根本上而言，土地储备制度作用发挥的最重要基础是垄断性的城市土地一级市场^[5]。土地储备制度通过解决政府垄断市场需满足手中有地的先决条件，成为政府垄断地位实现制度的一部分。一旦政府失去一级土地市场的垄断地位、无法控制建设用地总量，必将导致土地储备制度的运行受到影响，甚至导致整个城市土地储备制度的崩溃^[6]。

2.农村土地制度改革对土地储备制度的影响

当前在乡村振兴战略背景之下，农村土地制度改革因针对性地探索了乡村振兴中“人”“地”“钱”三大关键要素中的土地问题，而成为乡村振兴过程中重要的机制创新^[7]。然而，日渐加快的农村土地制度改革步伐，不可避免地对现有的土地储备制度造成了影响。具体体现在，缩小征地范围的探索一定程度上压缩了土地储备制度中收储土地的数量，集体经营性建设用地入市的试点探索打破了政府在一级土地市场上的垄断供应地位。

征地制度改革和集体经营性建设用地入市制度,作为一个问题的两个方面，均对土地储备制度产生了一定的冲击。土地储备制度建立之初是为盘活城市存量土地，但在实践中，城市土地储备在经历一个短暂的以存量国有土地储备为主要对象的阶段之后，随着城市可盘活的存量国有土地的减少与盘活难度的增大，城市土地储备对象逐步转变为通过征收而来的增量国有土地^[8]。近年来土地收储范围的扩大也受到了社会各界的争议，地方政府打着“调控土地市场”的旗号而低价征收高价出让土地的行为，一方面造成了征地制度中公共利益标准的泛化，另一方面则使社会普遍质疑土地储备制度的目标发生异化。此次征收制度改革中，严格界定公共利益、缩小征地范围的试点探索，最为直观的影响是收储土地时，征收渠道获取的土地数量将大幅下降，土地储备库中新增建设用地与存量建设用地之间的地位将有所改变。而更深远的影响则体现在，土地储备制度“异化”发展将得到有效地遏制。地方政府为谋取私利，借助土地储备制度过度干预土地市场的路径将受到阻碍，从而间接地推动土地储备制度逐渐回归公益性目标。

集体经营性建设用地入市制度改革，作为另一实现乡村振兴的重要内容，探索存量农村集体经营性建设用地与国有建设用地实行同等入市、同权同价。农村集体建设用地的所有权人将成为土地一级市场上的另一主体，地方政府的垄断地位会受到强烈的撼动。土地是一切社会经济活动的基本要素，土地利用的外部性决定了任何一块人类利用的土地都将会对全社会造成或大或小的影响。因此，不同试点地区集体土地不同程度的入市行为，破坏了地方政府对建设用地总量的控制。当缺乏任何的市场二元主体供地行为的协商机制时，地方政府与农村集体经济组织便处于独立的地位。如果政府试图通过现有的城市土地储备制度来实现对城乡统一的土地市场的调控，那宏观调控效果将大打折扣。同时，土地储备通过前期开发，实现了土地资产价值的显化。目前在集体土地入市的试点改革过程中，某些试点地区已经表现出对集体土地储备的现实需求与初步探索。为提升土地利用效益、促进产业转型升级，广东省佛山市南海区成立了全国首个集体土地储备中心，负责农村集体经营性建设用地整备。参照国有土地储备制度，通过收购、托管等方式，对产业落后、利用低效、零星分散的存量农村集体经营性建设用地进行整合、土地清理及前期开发，以备集体土地统一招商、统一入市，实现集体土地的盘活和增值。目前，为更好地发挥区、镇两级联动的合力，实现存量土地的价值最大化，南海已探索成立了镇级集体土地储备中心。

3.乡村振兴背景下构建城乡统一的土地储备制度

为顺应乡村振兴战略下城乡融合的发展趋势，解决现有城市土地储备制度与推进中的农村土地制度改革的不相适应性，打破政府单一主体，破除城乡二元体制，积极发展农村要素，亟需重新构建能够应对收储范围缩小、集体建设用地入市冲击、符合城乡统一的建设用地市场发展趋势的城乡土地储备制度^[6]。据此对乡村振兴战略背景下构建城乡统一的土地储备制度提出了自己的设想。

一、建立城乡统一的土地储备制度，现有的收储范围应逐渐扩大范围，包括国有建设用地和集体建设用地。将集体建设用地纳入与国有建设用地统一的机构，一方面可以避免设立不同机构造成后期协商供地等各种决策时产生大量的交易成本或者信息不对称；另一方面，现有的城市土地储备制度建立发展的20多年来，已基本形成有制度框架、部门协作、实施队伍、技术体系、理论支撑、实践积累的健康发展局面^[9]。对现有土地储备制度的调整完善，比集体建设用地另起炉灶更高效、更有助于宏观调控城乡统一的土地市场。同时，从各地集体土地入市的试点经验来看，地方政府相较于农村集体经济组织而言，在产业规划、招商引资等方面具有更多经验和优势，由地方政府统一储备、招商、入市能提高招商引资的质量，增加集体建设用地的用地效益。

二、收储集体建设用地时，为充分尊重集体土地所有权的主体地位，可借鉴南海试点地区的收购、托管方式。明确城乡统一的土地储备机构可以代表国家通过收购方式在城乡统一建设用地市场上获得国有与集体建设用地使用权。或者，由集体建设用地的所有权人根据入市地块的开发条件、规划条件等自愿申请托管地块，土地储备机构负责组织进行相关的前期开发，地块入市之后按照托管协议的约定分成出让收入。在托管的过程中，应十分注重政府在国有建设用地储备和集体建设用地储备中的不同角色。对于国有建设用地储备而言，政府一方面是实现全社会福利最大化的管理者，另一方面则是国有土地的所有者。然而，政府在集体土地储备的过程中，仅仅承担的是土地管理者角色。因此，对于集体土地的储备、供应决策，地方政府需要充分尊重、考虑集体土地所有者的意见。厘清政府在集体土地储备过程中的界限十分关键。

三、城乡统一的土地储备制度将逐渐回归并强化以存量建设用地为主要收储来源的公益性目标。在明晰公共利益标准、缩小征地范围的改革背景下，一方面，我国土地储备范围将逐渐回归该制度设计的初衷——以存量土地为优先储备对象；另一方面则将强化土地储备制度的公益性目标。目前社会对土地储备制度正当性的质疑正是源于地方政府作为国有土地管理者与经营者的双重身份下的行为冲突^[2]。因此，在探索建立城乡统一的土地储备制度时，政府应主动转变职能，分清角色，划清政府干预与市场机制的界限，尤其是将集体建设用地纳入土地储备范围时，国家主管部门应主动剥离利益渠道，坚持土地资源以市场机制配置为基础，政府适度干预的原则。唯有如此，才能充分发挥土地储备制度在调控城乡土地市场、促进土地资源合理利用等方面的作用，回归土地储备的社会性与公益性目标。

参考文献

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