邴乃翰：农村土地制度与乡村振兴—以苏州市为例

农村土地制度与乡村振兴—以苏州市为例

中共青岛市即墨区委党校讲师　邴乃翰

一、深化农村土地制度改革是实施乡村振兴战略的重要动力

我国的改革自农村土地制度改革发轫。1978年冬夜，凤阳县小岗村18位农民以“托孤”的方式按下红手印，率先包产到户，拉开了中国改革的序幕。自此，轰轰烈烈的大包干开始了，我国废除了“政社合一”的人民公社体制，实行集体所有制下的农户家庭承包经营制度，这一制度的实行提高了农业生产力，解放了农村劳动力，释放了巨大的制度活力，为经济发展和社会稳定奠定了坚实的基础。随着工业化和城镇化的推进，我国稳居世界第二大经济体，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。其中最不平衡是城乡发展不平衡，最不充分是乡村发展不充分，“三农”发展不尽如人意。从农业发展来看，我国农业现代化水平较低，农业适度规模经营比重较低。据农业部统计，截至2016年底，我国经营规模在50亩以下的农户有近2.6亿户，占农户总数的97%左右，经营的耕地面积占全国耕地总面积的82%左右，户均耕地面积5亩左右。农产品阶段性供过于求和供给不足并存，供给质量较低。从农民发展来看，小农户与现代农业发展未建立有效的衔接机制，农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足。从农村发展来看，农村基础设施和民生领域欠账较多，农村环境和生态问题比较突出。国家支农体系相对薄弱，农村金融改革任务繁重，城乡之间要素合理流动机制亟待健全。

乡村振兴战略任重道远。习近平强调，实施乡村振兴战略是一篇大文章，要统筹谋划，科学推进。习近平在安徽小岗村农村改革座谈会上讲到：“解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本靠深化改革。”同样，要实现乡村振兴，达到产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，根本也要依靠深化农村改革，通过推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给。党的十八大以来，中央先后进行了农村土地确权登记颁证工作、出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》、《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》、《关于加快推进农村承包地确权登记颁证工作的通知》等一系列深化农村改革的重要文件，做出了长远性、战略性制度安排。党的十九大在继续深化农村土地制度改革等制度安排的基础上，围绕农村宅基地“三权分置”、农村建设用地改革等，创新方式方法，进一步明晰产权，完善权能，更好地助推乡村振兴。本文主要对苏州农村改革发展进行总结，为深化改革推进乡村振兴战略提供可借鉴的经验。

二、农村土地制度与乡村振兴——以苏州市为例

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，实施乡村振兴战略，要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整体性、协同性。苏州作为全国农村土地制度改革发展实践的先行地，从2008年的江苏省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点区，到2010年国家发改委城乡一体化发展综合配套改革联系点，再到2011年农业部的全国农村改革试验区，到2014年全国城乡发展一体化综合改革试点城市，到2015年苏州吴中区被列为承担农村集体资产股份权能改革试点单位，2016年8月经全国农村改革试验区工作联席会议第四次会议审议通过，苏州又新增四项农村改革试验任务……苏州承担了多项农村改革试点和创新工作。通过深化改革，激活要素、完善权能，苏州“三农”发展取得喜人成绩。2017年苏州市农业生产保持稳定，农业质量效益不断提升。2017年全年新增高效设施农(渔)业面积1万亩，新增高标准农田6.2万亩，新增现代农业园区面积7万亩。2017年末全市各类农民合作社3947家，持股农户比例超过96%。集体合作农场208家，全市农业机械化水平达到88.8%。农村集体经济总资产1840亿元，村均年稳定性收入815万元，农村常住居民人均可支配收入29900元。³在乡村振兴战略背景下，苏州作为农村改革的探路者和先锋队，继续勇于创新，敢于突破，不断把改革向纵深推进，为我国其他地区深化农村改革，助力乡村振兴创造提供经验借鉴。

总结苏州经验，其中最重要的一点就是探索“三权分置”土地制度，发展现代农业。从发达国家的传统农业向现代农业转变的过程看，实现农业现代化的过程包括两方面：一是农业生产的物质条件和技术的现代化，利用先进的科学技术和生产要素装备农业，实现农业生产机械化、电气化、信息化、生物化和化学化；二是农业组织管理的现代化，实现农业生产专业化、社会化、区域化和企业化。无论是农业生产的物质条件和技术的现代化，还是农业组织管理的现代化的实现，都离不开农业的适度规模经营。而适度规模经营的基础在于相应的土地制度。乡村振兴战略提出，探索“三权分置”的实现形式，放活土地经营权，利于实现适度规模经营，从而实现农业现代化。

基于“三权分置”的土地制度设计，所有权属于集体、承包权属于集体成员，这两种权利的主体都是单一固定的，而土地经营权的主体可以是多元化的，可以是农户、家庭农场、合作社、龙头企业等多种主体。与经营权的不同主体结合，便形成了农民合作社、种植大户、家庭农场、龙头企业等多种三权分置的实现方式。根据调研，苏州市以土地股份合作等新兴合作组织为主体，发展适度规模经营。土地股份合作的农业经营模式是指村集体在农村土地确权登记的基础上，在自愿的前提下，将土地以股份入股的形式集中组织起来，或村集体或转租给大户或与其他第三方合作联合统一经营的方式。在这种经营模式中，通过农地的适度规模经营，科学规划开发，提高产出效益。这种模式有效地兼顾农民、集体的利益，农民可以享有土地租金、劳动收益、管理分红三重利益，集体也可以实现增收，提高公共服务和村民福利水平。目前，苏州市农业适度规模经营比重达到90%以上，远高于全国大多数地区。以苏州吴中区与东部沿海的青岛即墨区为例，选取农业适度规模经营比重和一产从业人数两个指标来看。农业适度规模经营比重对比：2015年吴中区已达到90%；2016年即墨区为5%左右；一产从业人数比重：吴中区为6.9%，即墨区为18.2%[1]。可以看出苏州农业适度规模经营比重高，农业产出效益高，劳动力可以得到更有效地配置。这在一定程度上受益于土地股份合作社模式在苏州的成功运行及推广。而根据对即墨区的调研，即墨区还没有土地股份合作社的农业经营模式。土地股份合作社具有一定的普适性，有农地资源的村庄可以采用，通过发挥集体、村民主体性，科学规划进行统一经营，实现产业化发展。贵州塘约村也是采用村集体带头组建土地股份合作这种模式。正如塘村村党委书记左文学所讲的，塘约不是随意成立一个合作社，而是通过“村社合一”的合作社模式，照顾到村里妇孺老少等弱势群体的利益，实现村庄的迅速脱贫和集体所有制的巩固⁵。

三、结语

实施乡村振兴战略，必将推动我国“三农”全面提升。苏州作为全国农村改革先行地，“三农”发展至今成绩斐然，比如城乡居民收入比约2∶1，成为全国城乡居民收入差距最小的地区之一；同时也有面临新的挑战，有新的瓶颈需突破，比如集体资产经营管理能力需要提高。苏州“三农”发展，敢于探索，勇于创新。除了以“三权分置”为切入点深化土地制度改革之外，还从深化集体产权制度改革、加强基层党组织建设等方面为乡村振兴提供了深化改革可借鉴的经验及理念。尽管我国不同的区域差异明显，乡村振兴的切入点及发展途径不会完全一致，但是深化农村土地制度改革是乡村振兴的重要动力这点是共性之一。乡村振兴蓝图已绘就，农村改革需一路助力，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园正在逐步成为现实。

参考文献：

1.新华社.中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL]. [2018-02-4]. http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm

2.南方农村报. 叶兴庆、张红宇、刘奇、马晓河等知名专家关于乡村振兴的最新论述[EB/OL]. [2017-12-21]. http://www.nfncb.cn/content-1169-1154781-1.html。

3.苏州日报. 2017年苏州市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2018-01-10]. http://news.2500sz.com/doc/2018/01/10/213660.shtml?_t=t。

4.国家统计局. 中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. [2018-02-28]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html。

5.王宏甲.塘约道路[M]，人民出版社，2016。

6.苏州市吴中区统计局.吴中统计年鉴（2017）[J],中国统计出版社,2017,8。

7.苏州市统计局. 苏州统计年鉴2017[J]，2017。

作者简介：

邴乃翰，1981年3月24日出生，中共青岛市即墨区委党校讲师，硕士研究生，研究方向为基层治理，三农问题。

[1]根据2017年即墨区统计年鉴、吴中区统计年鉴计算。