中国土地学会2016学术年会报告综述

中国土地学会2016学术年会报告综述

2016-12-24 中国土地学会服务号

综述

     12月23日,2016年中国土地学会学术年会在北京裕龙国际酒店举行，来自全国的400余位专家、学者齐聚一堂，共享学术盛宴。此次年会的主题为“‘多规合一’与土地利用创新”，23日上午特邀请三位专家在大会上做了主题报告，报告会由中国土地学会副理事长张凤荣教授主持。23日下午共设置了四个分会场，分别围绕“多规合一”与新型城镇化、国土空间格局优化、土地资源优化配置、生态用地配置等相关主题展开了讨论，共有26位专家、学者在分会场做了报告。

主题报告一：“多规合一”与国土空间治理

     中国土地勘测规划院规划所所长，长期从事土地利用规划实务和空间规划理论方法研究的贾克敬研究员，做了题为“‘多规合一’与国土空间治理”的主题报告。

     贾克敬研究员报告分为“多规合一”的缘起、试点经验梳理、“多规合一”存在的误区以及政策建议四大部分。他指出，造成“多规合一”目前空间管控不力的原因是快速的城镇化、工业化进程对农业和生态空间形成的持续挤压。自然资源的多头管理也加大了生态空间统筹管控难度，空间性规划约束乏力加剧了国土空间利用矛盾冲突。国土资源部七个试点地区明确了空间规划定位，形成以国土空间综合规划为统领、专项规划为支撑的空间规划体系，突出了底数、底盘的支撑作用。但是目前“多规合一”还存在一些认识误区，如果采取1-N而非1+N的“多规合一”模式，将削弱现有规划编制、实施和管理优势，弱化政府治理能力，而权力过于集中可能会导致部门之间缺乏相互制衡和空间结构治理失序。基于以上认识，贾克敬所长对于“多规合一”提出四点建议：一是审慎推进“多规合一”工作，防范出现各部门无休止的权力博弈，防范“多规合一”成为一些地方政府实施空间扩张的工具；二是应以解决国土空间开发矛盾、提升国土空间治理能力为核心，充分发挥各部门现有的规划编制实施和监督的优势；三是整合自然资源专项调查、地理国情普查、海洋经济调查等成果，形成空间规划的基础数据；四是以强化国土空间用途管制为核心，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用。

（杨雨濛）

主题报告二：“多规合一”与国土空间规划转型发展

      中国人民大学公管管理学院的副院长、长江学者，长期从事土地利用规划科研和教学的严金明教授，做了题为“多规合一与国土空间规划转型发展”的主题报告。

      严金明教授从多规合一的背景、空间规划的基本认识、“多规合一”的挑战及“多规合一”的导向4个方面做了介绍。他提出，当前开展“多规合一”是我国经济新常态下的新要求，是我国人口新变化的要求，是落实生态文明、建设美丽中国的要求，是推进新型城镇化、提升政府治理能力的要求。关于空间规划的基本认识，严教授认为：空间规划的功能在于定性、定用、定量、定位与定序。从历史上看，空间规划是人类文明用地的产物；从权利上看，空间规划是对国土发展权的分配；从行政上看，空间规划是对市场失灵的一种纠正。从宗旨上看，空间规划是对国土未来利用的控制；从功能上看，空间规划是对国土系统时空的优化；从管理上看，空间规划是提高决策科学性的手段。立足于我国国情，空间规划是为了满足区域社会经济发展长远需求，对城镇、农业和生态布局统筹优化，对土地、水体、林木、矿产、能源、生物等空间资源进行合理安排。因此，空间规划实际上可以理解为国土空间格局的综合优化。本质上是对国土空间利用、行业政策协调和政府土地管治进行超前性的调配和合理安排，基本功能是对国土空间利用、行业政策协调和政府治理过程的未来时空导向。关于“多规合一”面临的挑战，严教授认为：在规划战略上，战略决策以问题为导向，无公认的规划体系；在体制上，部门人事权分立，并且导向各异；在技术上，方法粗浅，有待深化精选；在实施保障上，部门法律冲突，缺乏协调统一，“无据可依”或者“有据不依”。由此导致不同规划体系横向不对接，同一规划体系纵向不对接。在横向规划上，边界过多，层次太杂，空间太乱；在纵向规划上，圈内“有边界、缺政策”，圈外“无边界、无法律”。因此，“多规合一”仍然存在背景形式复杂，理论储备不足、实证检验缺乏，部门间尚未达成共识，技术标准不一、共享平台缺乏等严峻问题。对于“多规合一”的改革导向，严教授提出：“多规合一”首先应体现国家意志、提升政府治理能力导向，坚持永续发展，适应市场经济配置，注重城乡发展统筹。“多规合一”改革的具体思路在于：形成合理的城镇、农业、生态空间布局，研究提出可复制推广的“多规合一”试点方案，形成一个市县一本规划、一张蓝图，探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制；以社会经济发展规划为目标，以城乡规划为坐标，以土地利用规划为指标，以生态环境保护规划为限标进行空间统筹。

（张秋琴）

主题报告三：城镇化2.0阶段的土地财政转型

      厦门大学、长期从事城市发展研究的赵燕菁教授，做了题为“城镇化2.0阶段的土地财政转型”的主题报告。

      赵燕菁教授报告中提出，自1978年改革开发以来，中国经过三十年的高速发展，人口增长了3.5倍，城市空间增长了近6倍。目前城市建成区总规模足以容纳绝大部分未来城市人口，这也意味着自此 “空间城市化”（城市化1.0）应逐渐过渡到人口城市化（城市化2.0）阶段。赵教授认为所有经济增长都可以看作是一个商业运作模式，城镇化1.0阶段，我国通过建设用地的外延扩张，实施现行的土地出让制度，很成功地实现了以地生钱的目的，这个阶段土地财政制度完美的适应了城市化1.0大规模融资的需要。目前我国已基本进入城镇化2.0阶段，这个阶段运营成本开始增加，必须解决如何收钱的问题，也就是要有稳定的现金流支撑。城市化1.0阶段的土地财政模式反而成为城市化转型的制约。因此，在进入城市化2.0阶段，如何管理已经建成的城市土地，成为土地管理的主要工作。因此也要求土地管理的重心、方法，应尽快从控制增量转向管理存量，原有的土地财政模式必须尽快转型，而转型的难点就在于财产税的缺失。关于城镇化2.0阶段土地财政如何转型，赵教授提了几点建议。一是在增量供地方面，实现土地财政从一次性收入向现金流转变或者新增供地开征财产税；二是在存量盘活方面，工业用地设置最低税收和就业要求等策略；三是在保障住房建设方面，探索先租后售的策略；四是在开放功能容积率变更方面，探索土地用途负面清单、不同功能定价公布等策略；五是在城乡边界管控方面，探索城市土地和农村土地不同的使用费用和权力划定策略。                  

     （葛倩倩）