赵小敏：农村集体建设用地质量评价——以江西省余江县为例

农村集体建设用地质量评价

——以江西省余江县为例

赵小敏

江西农业大学

1、前言

土地质量是土地的综合属性，是衡量土地在一定用途时好坏的标志，体现在土地生产力的大小、或者土地适宜性的高低、或者土地价格的多少等方面。针对不同的土地用途，土地质量的内涵和衡量指标有一定的差异，农用地、建设用地、未利用地的土地质量要求各有不同。建设用地中的城镇工矿等国有建设用地和农村的集体建设用地，由于其土地的所有权性质、土地利用强度及所处的区位及其影响条件的差异，在土地质量内涵和评价上也会有差异。因此，在进行农村集体建设用地质量评价时，既要考虑其作为建设用地的一般性特征，也要考虑其有别于城镇建设用地的特点。

农村集体建设用地是指在保持土地集体经济组织所有的前提下，由集体经济组织或农村个人投资或集资，进行各种非农建设所使用的土地，包括宅基地、经营性建设用地和农村公益性建设用地三种类型。随着市场经济的发展和农村土地使用制度改革的推进，对农村集体建设用地的研究逐步成为热点，最为集中的研究是农村集体建设用地的流转研究，从研究内容上包括集体建设用地流转机制研究、流转的基础理论研究、流转保障机制的研究和流转影响的研究等；从研究重心方面，包括有集体建设用地流转的基础理论及流转条件、方式、模式等研究，有收益分配、法律保障、管理规划的研究，有流转的价格形成机制与政策风险评估研究，以及流转的收益分配等研究。近几年来，随着集体经营性建设用地入市、宅基地制度和土地征收制度等改革试点的深入，对农村集体建设用地分等定级（即质量评价）及地价评估的研究正在兴起。2005年广东省率先出台了《广东省农村集体建设用地使用权流转管理办法》并于2006年在佛山市顺德区和江门市蓬江区开展了制定集体建设用地质量评价的试点工作，刘泰圻、杨杰等人开展了集体建设用地的定级与基准地价评估的研究，随后一些作者分别在其他区域进行了农村集体建设用地的定级及基准地价评估的研究。但是，到目前为止，开展的农村集体建设用地的质量评价（定级及估价）都是探索性的，还没有类似于城镇土地的分等定级和估价、农用地分等定级和估价等有相对统一的技术规程或技术规范。因此，有必要在不同地方继续开展农村集体建设用地的质量评价（定级及估价）。开展本研究既可以全面掌握余江县集体建设用地质量及利用状况、探索集体建设用地价格机制与价值构成、为农村集体建设用地流转和入市提供科学依据，又可为深化农村土地使用制度改革制定相对统一的农村建设用地定级与估价的技术规程或规范奠定基础。

2、研究区域概况

本研究选择余江县的锦江镇、璜溪镇、马荃镇和洪湖乡等四个乡镇进行农村集体建设用地的质量评价（主要是进行土地定级，完成的基准地价评估另行成文）（图1-5）。余江县是2015年2月确定的农村宅基地改革的15个试点县之一，随后又扩大到进行集体经营性建设用地入市和征地制度改革等试点。

余江县位于江西省东北部，信江中下游，东与鹰潭市月湖区、贵溪市接壤，南和金溪县相通，西界东乡县，北邻万年县、余干县。地处东经116°41'~117°09'，北纬28°04'~28°37'之间。南北长达75.0公里，东西宽28.65公里，最狭窄地段仅17.5公里。下辖7镇5乡6场，共有23个居委会、116个行政村、1个管委会。总面积932.8平方千米，其中2015年耕地面积34066.7公顷，有林地面积36713.3公顷。2015年总人口38.5万人，其中非农业人口8.5万人。2015年实现生产总值102亿元，同比增长10.9%，其中：第一产业增加值29.54亿元，第二产业52.36亿元，第三产业22.18亿元。财政总收入17.5亿元，固定资产投资90亿元，规模以上工业总产值293.79亿元。

图1 余江县位置图及土地利用图

图2 锦江镇土地利用现状图

图3 璜溪镇土地利用现状图

图4 马荃镇土地利用现状图    

图5 洪湖乡土地利用现状图

3、研究方法和基础数据

3.1 研究思路

由于限于篇幅，本文的质量评价仅指余江县农村集体建设用地定级。农村集体建设用地定级是根据农村土地的经济、自然两方面属性及其在社会经济活动中的地位、用途，对农村集体建设用地使用价值进行综合分析，揭示农村内部土地质量的地域差异，评定农村土地级别。

集体建设用地与国有建设用地的所有权性质都是公有，都只能是土地使用权在不同使用者之间发生转移（出让、转让、租赁、抵押等）。两者同属建设用地范畴，是建造建筑物、构筑物的土地，都是利用土地的承载能力或建筑空间，而不是以取得进行农业生产获取生物产品为主要目的，因此在土地利用上有一定的共性。土地的所有权人、使用权人都可共同参与土地使用权流转产生的转让收益和土地增值收益等的分配。当然，集体建设用地与国有建设用地还是有较大的差别，包括所有权人的不同、建设用地取得的程序不同、土地转让或出让的限定条件差异较大、区位条件及空间分布及影响均有差异、土地开发利用程度及其利用效益也有较大区别。

由于至今仅仅出台了农用地和城镇土地的分等、定级、估价的技术标准，对于农村集体建设用地的级别划分与基准地价评估尚无直接相关技术规定。考虑到集体建设用地与城镇国有建设用地、农用地等在土地质量、价格影响因素、影响规律、分布和利用特征等方面具有一定的相似性，故以《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》作为主要技术参考，同时参照《农用地定级规程》和《农用地估价规程》中的相关内容。但也要考虑集体建设用地与国有建设用地的差别，因此在土地定级因素选择、因素权重和级别划分等方面要有充分的体现。

3.2 质量评价（定级）的技术过程

本次余江县农村集体建设用地定级工作，采用综合定级的技术路线，运用多因素分值加权法评定土地级别。

（1）、采用专家会论证的方式确定土地定级因素、因子体系；

（2）、采用特尔菲法确定定级因素因子权重；

（3）、利用ARCGIS软件的Date Management模块中的Creat Fishnet，采用单元网格法确定评价单元；

（4）、依据各定级因素因子对土地的影响特点，计算各因素对土地的影响分值；

（5）、对各面状、点状、线状因素求取各土地级单元因素分值；

（6）、采用多因素加权求和法，自动计算各土地定级单元总分；

（7）、采用自然断点分级法将土地定级单元总分，自动划分若干土地级别，再统计各土地级别面积及所占比例

3.3 资料调查与收集

本次集体建设用地定级中大部分的基础资料是到农村实地调查获得，另有部分是分别从国土资源管理部门、统计部门、城建规划部门、计划生育部门及各个乡镇等获取。

（1）、社会经济发展资料。包括余江县统计年鉴，余江县土地利用总体规划，各乡镇农村地籍调查成果，各乡镇社会经济基本情况、每个乡镇各村社会经济基本情况和各村2016年人口调查、以及村（居）委会（社区）基本情况表等相关资料，有关法律、法规和文件。

（2）、村庄规划资料。重点收集农村近期建设规划中的用地调整文字资料和图件资料、有关商服中心、道路、对外交通、主要基础设施等的规划资料。

（3）、繁华程度资料。农村商业网点的数量、位置、范围、商店总数、经营项目销售额、利润额、占地面积、营业面积等，农村居民点的规模、内部人口密度、人口状况、村民收入水平、农业生产和务工情况，等。

（4）、交通条件资料。与道路状况有关的道路网分布、道路类型、级别标准；与城镇间交通状况有关的交通工具类型、设施规模及分布等；距集镇的距离。

（5）、基本设施状况资料。包括供水、排水、供电。主要调查各项基础设施的类型、数量、分布、投资、技术水平、规模、级别、保证率及区域服务的优劣情况。

（6）、公用服务设施。包括中学、小学、幼儿园、医疗机构、银行等。主要调查各项公用服务设施类型、数量、分布、技术水平、规模、级别、服务水平和服务范围等。

（7）、社会、历史及人口资料。包括人口、行政区划、村庄发展过程、常住人口、暂住人口、客流人口等。

（8）、农村土地交易资料。包括村内商铺自营或出租、宅基地出租、转让资料等其它相关资料。

图6 余江县农村集体建设用地质量评价（定级）技术路线图

4、结果与分析

4.1 定级因素及其权重的确定

在土地定级因素普遍调查的基础上，考虑农村集体建设用地的特点，结合余江县的实际情况，并运用特尔斐法征询专家意见，最终建立了余江县农村集体建设用地综合定级因素体系（表1）。在此基础上，邀请17位专家，采用两轮专家打分法，确定各个因素的影响权重。

表1 余江县农村集体建设用地定级因素及其影响权重

4.2定级单元划分

因为本次余江县农村集体建设用地定级仅仅在四个乡镇进行，是以乡镇为评价对象，故采用30m×30m的网格，如果是以县为评价对象则应采用自然村为评价单元较好（大的自然村可细分）。

4.3土地定级因素分类

本次定级考虑各个因素空间影响的实际，将土地定级影响因素分为三大类，即点状影响因素、面状影响因素和线状影响因素。根据不同类型的影响因素，其影响分值分别采用不同的技术方法进行分析处理（直线衰减、指数衰减或无衰减）。

（1）、点状因子。点状因子相对整个城区范围而言为点状分布，其对土地级别的影响既与因子涉及的设施规模有关，又与距设施的相对位置有关，如小学、幼儿园、诊所等。

（2）、线状因子。线状因子主要是呈线状分布的影响设施，其对土地级别的影响与点状因子类似，既与设施规模有关，又与距设施的相对距离有关，如道路等。

（3）、面状因子。面状因子呈片状均匀分布，具有全域覆盖性质。其对土地级别的影响仅与因子指标有关系。如人口密度、农民人均纯收入等。

4.4 单元总分和级别划分

单元总分是单元受各因素影响的综合结果。单元因素总分与土地质量成正比，即单元总分越高，该单元土地质量越高。余江县土地定级单元因素总分计算采取多因素加权分值求和法进行。

级别界限分值是划分各用途土地级别的直接依据，也是反映级别之间土地质量分异的数值特征。结合土地定级的有关理论和原则，依据定级单元综合总分绘制频率直方图并结合Arcgis软件的自然断点法确定本次土地定级土地质量分界限，以锦江镇为例其结果如图7，由此得到锦江镇及其它三个乡镇的农村集体建设用地定级初步结果。然后采用实地调查核实和咨询有关部门领导与专家等方法，对初步划分结果中不合理的单元做了适当调整，最终确定集体建设用地的定级结果。根据乡镇的规模大小、村庄数量及农村建设用地的差异大小，尤其是评价单元总分值的差异性大小，不同乡镇划分的级别数量各有不同，其中将锦江镇的集体建设用地划分为4个级别、璜溪镇划分为3个级别、马荃镇和洪湖乡各划分为2个级别（表2、图8-11）。

图7 锦江镇农村集体建设用地级别划分图

表2 锦江镇农村集体建设用地综合定级单元总分区间表

图8 锦江镇农村集体建设用地定级结果

图9 璜溪镇农村集体建设用地定级结果

图10 马荃镇农村集体建设用地定级结果

图11 洪湖乡农村集体建设用地定级结果

5、结论

在深入推进农村土地使用制度改革试点、建立城乡统一建设用地市场等的大背景下，开展农村集体建设用地的级别评价，可以为农村集体建设用地基准地价及宗地价格的评估等奠定基础。通过在余江县的实际应用，得出：借鉴城镇土地定级和估价的技术流程和主要方法，但又要根据农村集体建设用地的特点选择不同的定级因素、确定不同的影响权重，可以进行农村集体建设用地的级别评价，而且所得结果基本符合当地实际，具有较强的实用性和可操作性。要注意的是：采用不同的定级范围，其定级单元要有所区别；根据定级范围的大小、质量的差异程度，不同区域的级别数量也应有所差异；集体建设用地与国有建设用地在区位条件、利用程度等上的差异，尤其是国有建设用地基本是集中连片、而集体建设用地存在空间不连续，因此在因素影响范围、影响分值等方面也有较大的区别。

农村集体建设用地定级是对集体建设用地质量进行价值评定的重要手段和价格评估的重要基础，对加强农村集体建设用地管理、优化农村建设用地布局、优化配置农村土地资源，促进农村土地市场健康发展有着重大意义。因此建议：在农村土地使用制度改革即将进入深水区、将试点经验总结推广、建立城乡统一建设用地市场的背景下，在较为广泛开展研究的基础上，及时制定集体建设用地定级与估价的技术规范；全面推进农村集体建设用地的质量等级评价和基准地价的评估工作，以为全面推进农村土地使用制度改革奠定基础。