丁庆龙：用好用活国土综合整治政策，为乡村振兴插上起飞的翅膀—基于发展和空间优化的视角

用好用活国土综合整治政策，为乡村振兴插上起飞的翅膀

—基于发展和空间优化的视角

丁庆龙

浙江大学 土地与国家发展研究院

一、引言

实施乡村振兴战略，是党的十九大在深刻认识新时代“三农”发展新阶段新规律新任务基础上作出的重大判断和战略部署。改革开放以来，尤其是十八大以来，我国农业农村发展取得了历史性的成就，农村经济社会等各个方面都发生了深刻地变化和极大地改善。但是一个有意思的现象就是，农村人口大量流失、农民增产不增收、城乡差距在逐渐扩大，落后的破败的农村地区[1]成为了一个“回不去的故乡”。乡村空间的无序也与城市整洁优美有序的空间形成巨大差距。城乡发展不平衡、农村发展不充分等各种问题在一定程度上是全面建成小康社会实现现代化的短板。

自1998年新的《土地管理法》提出“国家土地整理”以来，土地整治从农田拓展到农村，又从农村拓展到城乡全域，已经成为支撑城市化、工业化及农业现代化发展的重要平台。土地整治的内涵，由单纯的增加耕地数量向数量管控、质量管理和生态管护，甚至是文化传承扩展。土地整治在保护耕地、提高耕地质量，保障粮食安全、促进农业现代化等方面发挥了积极的不可替代的作用。

站在新的历史起点上，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确指出，要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，建立城乡融合发展的体制机制。这为国土综合整治提出了新要求，用好用活政策，进一步发挥国土综合整治的杠杆效应，实现城乡资源要素流通和高效配置，推动形成城乡融合发展新格局，为乡村振兴插上起飞的翅膀。

二、国土综合整治的挑战与机遇

（一）现阶段国土整治面临的挑战

国土整治在维护国家粮食安全、促进农业现代化、城乡统筹发展和国土空间优化等方面发挥了重要作用。主要表现在：弥补城市化造成的耕地损失；改善农田基础设施，提高耕地质量；挖掘存量建设用地，提升低效用地效率；实施增减挂钩政策，促进城乡统筹发展；改善修复生态环境，保护自然人文景观等。但新时代国土综合整治，仍然存在以下挑战：

1、理论基础相对滞后。当前学界对国土整治在增产增收、提效改质、工程设计等方面研究颇多，地方实践也以增加耕地数量、提升耕地质量为主要目标。对于国土整治的内涵与外延、功能定位、理论基础、实现路径总结不够，未能形成共识型核心理论。从土地科学的角度来说，国土整治的意义，不仅仅在于工程技术，而且在于调整不合理的土地利用和空间组织关系，提高土地利用效率，实现土地要素与劳动力、资本等生产要素的合理匹配。

2、支撑体系不够完善。国土综合整治作为一项复杂的系统工程，客观上需要政策体系和技术体系支撑。目前国土综合整治中土地权属调整、公众参与、法律体系、资金保障、事后评估等政策体系缺乏统筹和协同。技术体系关于科技创新和技术标准的制定，国土整治的工艺流程及主体工程建设标准仍有待进一步完善。

3、内生动力缺乏。国土整治以“政府主导、企业参与” 这种自上而下的模式运行多年，但农民这一主体似乎游离在政策之外，参与感不足及无法分得应有的利益，导致动力也不足。新时代，在从点向面的推进上，这种方式缺乏内生动力，也不符合乡村振兴的要求。国土整治在向市场化运作方向转变上，亟需建构新的利益分配机制，激活各个主体的参与度。

（二）现阶段国土整治面临的机遇

山、水、林、田、湖、草、村，作为土地构成要素，共同组成了可持续发展的生命有机循环系统。2017年国务院发布的《全国国土规划纲要（2016-2030）》，明确要求农村地区加快田水路林村综合整治，稳步推进美丽宜居乡村建设，传承村级文化景观特色。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》也明确指出，农业综合生产能力稳步提升、农业一二三产业融合发展水平进一步提升、农民增收渠道进一步拓宽、农村基础设施建设深入推进，农村人居环境明显改善，农村生态环境明显好转等具体要求。不论从经济社会发展，还是生态环境、空间布局方面都提出了具体的要求，而这些正是国土综合整治的优势和机遇所在。创新发展理念，突破传统国土整治的视野局限，用活国土综合整治政策，为乡村振兴战略的实施注入持续的动力，是国土综合整治新的机遇。

三、国土综合整治的杠杆效应与实施路径

（一）发展的视角：通过国土综合整治，达到“1+N”的效果。从经济发展的角度，以城乡增减挂钩为途径优化土地资源配置，实现城乡土地资源与资本的互补。将增减挂钩收益返还农村地区，为完善农村基础设施和发展产业提供有力的启动资金，推动乡村经济可持续发展。据测算，“十二五” 期间，全国增减挂钩收益共返还农村资金约2788亿元，其中用于农民补偿安置1228亿元，农村基础设施建设1070 亿元，土地复垦和农田建设195亿元，非农产业发展295亿元，有效解决了扶贫开发所需资金，推动了精准扶贫、精准脱贫。未来需要进一步用活此政策，加大支援乡村的力度，资金转移支付的比例，尤其是针对集体经济落后和贫困地区[2]。从社会治理和发展的角度，乡村治理体系的健全和治理能力的水平，直接影响乡村振兴的成效。国土整治兼具工程建设和社会治理双重属性，通过创新组织方式，发挥农民主体作用，通过信息共享和经济激励等形式，引导农民自我管理、自我服务和自我监督，实现农民愿意、农民受益、农民满意的乡村治理格局。从乡村文化复兴和发展的角度，乡村传统文化的保护与传承是乡村振兴的重要内容，国土整治具有再造美丽乡村、重塑国土文化空间的功能。国土整治的理念是保留当地的传统农耕文化和民俗文化特色，尊重农村特色，使得乡村建设地更符合乡村的文化特色，同时又不失城市的便利与活力。总之，要发挥“国土整治+”的杠杆效应，用活国土综合整治政策的叠加效应，打造多功能性的土地产品和开拓乡村振兴新路径。

（二）空间优化的视角：通过国土综合整治，实现对乡村地区生产、生活和生态空间的重构与优化，达到对农村地区社会经济结构重新塑造，地理空间高效生产，生态空间山清水秀和健康优美。从地理空间优化的角度，乡村地区破碎、发散式的村庄布局，空置闲置的农村建设用地，已经不能满足农业现代化的要求，也不符合生产便利和空间生产高效等目标，与乡村振兴的战略目标更相去甚远。根据克里斯塔勒中心地理论，这一现状与“市场原则、交通原则和行政原则构建中心地系统”相背离，引导城乡空间尤其是农村空间重构势在必行。但是，由于乡村空间重构需要耗费巨大的经济成本，农民作为理性个体，是无力承担改造乡村形态、提高基础设施的动力的。国土整治作为一项具有公共产品的民生工程，能够发挥上述的作用。主要路径为：通过土地平整、改善农田基础设施，优化耕地布局，促进农业规模化作业；通过用活城乡建设用地增减挂钩政策，优化农村建设用地空间布局，加强农村基础设施与公共服务的配套建设；通过对采矿、采石、采砂等地进行综合整治，重塑生产格局，整治污染损毁土地，改善农业生产生态环境。从生态空间优化的角度，生态宜居是乡村振兴的基础，乡村振兴只有根植于优美的生态环境，才能吸引城市人口的光顾，从而为其他资源流动和一二三产融合奠定基础。国土整治需要将自然空间的保护和受损生态空间修复放在更加重要的位置，将绿色、生态理念贯穿于整治规划设计全过程中。总之，要从理念、理论和实践层面，创新国土综合整治应用机制，创造有序、有效、有吸引力的乡村空间。

四、结论

乡村振兴是一项长期、系统的工程，需要具体的重大工程项目作为支撑，需要政府市场和农民多利益主体的深度参与。国土综合整治作为一项具有公共产品性质的民生工程，具有良好的经济效益、社会效益和生态效益，能够在乡村振兴中发挥重要的抓手和平台作用，与乡村振兴战略不谋而合。本文分析了国土综合整治的内涵与乡村振兴的总体目标，指出现状国土综合整治的不足，并提出从发展和空间优化的视角，进一步创新国土综合整治制度，用活该政策工具，拓宽振兴乡村的实现路径。实践已经证明并将继续证明，乡村振兴与国土综合整治有机结合，能够真正地推动乡村产业发展、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的要求。

参考文献：

[1] 郧宛琪, 朱道林,汤怀志. 中国土地整治战略重塑与创新[J]. 农业工程学报, 2016(4):1-8.

[2] 刘新卫. 土地整治为乡村振兴注入新活力[J].资源导刊, 2017(12):20-21.

[3] 龙花楼. 论土地整治与乡村空间重构[J]. 地理学报, 2013, 68(8):1019-1028.

[4] 张正峰.土地整治可持续性的标准与评估[J].农业工程学报,2012,28(07):1-7.

[5] 廖彩荣, 陈美球.乡村振兴战略的理论逻辑、科学内涵与实现路径[J].农林经济管理学报, 2017, 16(6):795-802.

[6] 中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[N].人民日报,2018-02-05(001).

[1]这里指的是传统意义上的农村，而不是城市郊区的农村。

[2]笔者在贫困村调研发现，很多基层干部不了解该政策，有心发展产业，但也面临着缺乏启动资金等困境。动员集体成员筹款的难度较大，而且存在较大风险，基层干部缺乏动力激励。