龙   腾：乡村振兴背景下的郊野单元规划政策实施效果评估

乡村振兴背景下的郊野单元规划政策实施效果评估

龙腾[1]史心怡^1,2  刘静^1,4 马佳^3,4

（1.上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003；2.华东师范大学生态与环境科学学院，上海200241；3.上海市农业科学院信息所，上海 201403；4.上海市土地学会青年分会）

0引言

对于上海，乡村是城市的重要组成部分。虽然上海已进入工业化、城镇化后期，但其乡村地区规模达到市辖陆域面积的一半，为城市发展和都市生活提供了必要的生产空间、休闲空间。党的十九大提出了实施“乡村振兴”战略，对国际大都市上海具有非常重要的意义。郊野单元规划作为上海在乡村振兴方面一项重要的规划土地公共政策，不仅要求编制以物质空间规划为核心的理性蓝图，更重要的是以政策集为核心运作、实施全过程，包括规划编制、规划审批、规划实施、实施评估和信息反馈^[[1]]。一般公共政策评估是政策运行科学化的重要保障，也是具有重要意义的一个环节。通过政策评估，人们能够对公共政策目标的实现程度、公共政策的执行效果做出全面评价，判断政策的基本走向，从而决定一项政策是应该继续还是调整、替代、分解还是合并^[[2]]。本研究从宏观角度，对乡镇郊野单元规划进行了整体的评估，重点阐述了上海郊野单元规划实施的总体情况，并对其效果以及影响进行了整体性的合理评估，为后续政策的完善提供了理论基础。

1研究概况

1.1规划内容

郊野单元是将上海郊区的非城镇建设区的范围划分为网格化单元，也是郊区实现城乡统筹、实施规划和土地管理的基本单元，一般以乡镇为单元。郊野单元规划是一项融合空间布局的综合性、策略性、实施性的规划。郊野单元规划分为两类，第一类是按照郊野单元规划1.0版导则编制，自2012年启动试点以来，第二类是按照2016年出台的郊野单元规划2.0版导则编制，根据《关于请予加快推进2016年度各区郊野单元规划编制工作的函》（沪规土资乡〔2017〕107号），自2017年启动编制或修编工作。本次评估仅评估第一类规划。

郊野单元规划内容包括三部分。①农地整治。包括对田、路、林、水等农用地，未利用地的综合整理、耕地质量建设和高标准基本农田建设等基本内容。②增减挂钩。研究并确定集建区外现状建设用地的分类处置和新增建设用地的结构、布局和规模，重点是通过对集建区外的现状零星低效工业用地、农村建设用地等进行拆除复垦实现减量化。③规划梳理整合。统筹协调集建区外农村建设所涉及的各类专业规划，整合各领域资源，实现集建区外格局优化、生产高效、用地集约、生态改善、生活便利、城乡统筹的发展目标。

1.2规划体系

郊野单元规划是一个介于总体规划和专项规划之间的区域性、综合性、实施性规划。从乡镇层面来看，城镇总体规划和土地利用总体规划是郊野单元规划的上位规划，它将落实城镇发展战略任务。从指导性来看，郊野单元规划是有条件建设区控制性详细规划、增减挂钩实施规划的上位规划和必须依据，也是村庄规划编制的参考依据。村庄规划包含了村庄发展规划、村庄土地利用规划和村庄建设规划。具体来讲,就是结合村庄的自然条件,进行整体功能布局、建筑形体特色整理、环境面貌整治和基础设施配套等设计^[[3]]。控制性详细规划基础性研究，指控规定位、开发控制、相关关系、控规杂谈与其他等的研究^[[4]]。城乡建设用地增减挂钩实施规划是在不减少耕地总面积和不增加建设用地总面积的基础上，实现城镇建设用地的增加，实现耕地总量动态平衡和城镇用地扩张的合理发展和布局^[[5]]。从具体任务来看，增减挂钩实施规划指导城乡建设用地增减挂钩项目实施，土地整治项目可行性研究、规划设计指导土地整治活动的开展。

郊野单元规划虽然是非法定规划，但其是乡镇“多规合一”的重要尝试和创新，隶属国土空间规划体系。郊野单元规划及其相关规划组成的郊野单元规划体系与传统的城镇规划体系有较大差异，首先、它融合了土地系统的规划及其他部门规划，兼容性更好；其次，郊野单元规划定位于公共政策，规划执行与行政运行高度一致，实施性更强；再次，它主要覆盖、管控和指导建设的是城市非建成区，弥补了城镇规划体系的缺陷。

图1郊野单元规划的执行体系

2规划执行评估

2.1郊野单元规划编制情况

截止2017年6月，共编制并批复49个郊野单元规划，覆盖区域共2412.33平方公里，覆盖全市郊野地区行政街镇的比例约为60%。目前，松江区、闵行区已实现全区集中建设区外郊野单元规划全覆盖（含在编规划），崇明区基本完成全覆盖（仅陈家镇、城桥镇未编），奉贤区、金山区、浦东新区覆盖全域程度低于50%。根据区镇访谈，部分街镇对编制郊野单元规划的积极性不高，原因一是认为郊野单元规划的内容均含在新市镇总体规划中，因而不必重复编制，例如奉贤区八镇全部启动新市镇总体规划暨土地利用总体规划编制；二是部分工作人员认为郊野单元规划主要为建设用地减量化工作所服务，规划对区域发展的指导性较弱。

2.2实施规划开展情况

有条件建设区控制性详细规划：至2017年6月，共批复有条件建设区控制性详细规划批复12项，主要分布在松江、嘉定、闵行、青浦等四区，其中松江区共6项。12项有条件建设区控制性详细规划用地总规模占对应郊野单元近期可开发的有条件建设区面积比例约为71%，仍有部分用地属于“锁定”状态，待未来进一步明确用途后再开发。当前有条件建设区的用地性质多为居住、商服用地，少量为公共服务设施用地、公共绿地等，居住用地主要服务于农民集中居住搬迁安置。

增减挂钩实施规划：2014年起至2017年6月，批复郊野单元规划范围内新浜镇等增减挂钩实施规划共11项，占该时段批复全部增减挂钩实施规划数量比例为92%。从区级层面来看，松江区、嘉定区项目数量较多，均有三项；从镇级层面来看，新浜镇、江桥镇项目数量较多，均有两项。

村庄规划：2014年起至2017年6月，备案郊野单元规划范围内浦江镇革新村等村庄规划共30项，占该时段全部备案村庄规划数量比例为71%。从区级层面来看，崇明区、宝山区项目数量较多，分别是15项、8项；从镇级层面来看，宝山区的罗店镇、罗泾镇项目数量较多，分别是5项、3项。

从程序的完备性来看，有条件建设区控制性详细规划和增减挂钩实施规划均须以郊野单元规划为依据。因此，这两项规划的编制和批复具有一定的“延迟效应”。而有条件建设区的使用须考虑减量化任务完成情况，这又会进一步延迟控制性详细规划编制和实施。但同时，在已批复郊野单元规划范围内，有条件建设区控制性详细规划、增减挂钩实施规划分别对应街镇行政区比例为20%、16%，这也意味着郊野单元规划的后续政策未能得到充分利用和发挥，尤其是有条件建设区的相关政策。

2.4土地整治推进情况

建设用地减量化项目：至2017年6月，已批郊野单元规划49个街镇建设用地已减量立项约26平方公里，占规划近期（2014-2016年）减量化规模比例为66.40%；已验收约10平方公里，占规划近期减量化规模比例为26.81%。49项已批郊野单元规划覆盖集建区外低效工业用地占全市比例达43%。从立项/198现状总量情况来看，已批郊野单元规划所在街镇（30%）多于未编制规划街镇（27%）。而已批郊野单元规划控详规所在街镇的立项/198现状总量、验收/198现状总量两者比例不仅高于郊野单元规划所在街镇平均水平，也高于全市平均水平。

2014年至2016年，已批郊野单元规划49个乡镇已立项减量规模占规划近期（2014-2016年）减量化规模比例为54%。其中超额完成近期减量化目标的街镇为9个。三十个街镇已完成近期减量化目标50%以上。从验收/立项情况来看，已批郊野单元规划所在街镇（40%）低于全市平均水平（46%）。

3 讨论和结论

3.1已取得的成效

从政策的价值维度和事实维度来看，土地整治活动的顺利推进说明了郊野单元规划是合理且有效的。郊野单元规划以规划和土地管理政策创新促进城镇转型发展，通过建设用地减量化工作淘汰复垦有污染、高能耗、低效益的工业用地，土地利用效率大幅提升；通过规划空间、指标奖励开拓新空间，坚持走集约高效的土地利用格局优化路径，以构建集约型、紧凑型、网络化的城镇空间结构为长远目标，探索镇村转型升级、有序集中、集约利用的实施路径，快速推进郊区城镇体系和生态格局的全面优化。

3.2存在的问题

规划的运行体系有待完善。一是，郊野单元规划含有村庄规划的建议内容，但其并非法定的上位规划，两者之间如何更好地衔接是值得思考的问题。二是，郊野单元规划指导土地整治项目实施，市、区两级重大土地整治项目应以郊野单元规划为上位规划，如果没有编制批复该规划，则不应设立重大项目。三是，郊野单元规划含专项规划梳理的内容，其原本目的是实现多规合一，在乡镇层面简政，但事实上并不理想，规划设计单位在编制规划的过程中仅仅是将其他专项规划在本规划方案里进行梳理，并真正地融合其他规划。

政策目标与事实目标不一致。一是，有条件建设区控制性详细规划编制数量明显较少，说明政策可能普及不够、行政审批难度大。二是，多数郊野单元规划所在街镇无法完成近期减量化目标，说明规划目标过高，那么规划本身的科学性和合理性受到一定的质疑。三是，不能完全为减量而减量，为综合考虑地区的发展，规划应保留再开发少量低效工业用地，用于文化创意产业以及郊野公园内停车场等公共服务设施建设等。

3.3改进措施

完善政策办法，打通实施通道。现有规划实施遇到的问题关乎规划的可实施性，应加紧搜集规划编制和实施过程中的问题，并将问题分门别类、出台意见办法。要加强郊野单元规划的顶层制度设计，做到定位清晰，在此基础上，推广普及相关制度、推动配套政策的完善，包括建立减量化指标交易平台、为节约集约用地出台新的宅基地审批程序政策、零星建设用地复垦项目区的权属调整政策等。

参考文献

基金项目：上海市2017年度“科技创新行动计划”长三角区域合作项目（17295810600）；上海市2017年度“科技创新行动计划”软科学研究重点项目（17692105600）

作者简介：龙腾（1989-），男，硕士，工程师、科员，研究方向土地整治与土地规划。

E-mail：gis_lt2008@126.com

* 通信作者：E-mail:gujiashi2005@163.com

[[1]]屠李,赵鹏军,张超荣. 我国城乡规划实施评估的问题与改进——基于公共政策视角[J]. 城市发展研究,2016,23(01):58-64.

[[2]]马博涛. 公共政策评估研究综述[J]. 改革与开放,2010,(18):112-113.

[[3]]曹银贵,周伟,王静,袁春. 生态建设型村庄整治规划研究[J]. 资源与产业,2011,13(01):138-141.

[[4]]汪坚强,于立. 我国控制性详细规划研究现状与展望[J]. 城市规划学刊,2010,(03):87-97.

[[5]]赵国苹,李萌,王莉,刘涛. 城乡建设用地增减挂钩相关研究进展[J]. 中国国土资源经济,2012,25(08):23-24+44+54-55.