国家发展和改革委员会价格监测中心 王双正

　　一、当前耕地保护形势依然严峻——“五大难题”待解

　　（一）难题之一：人均耕地面积不及世界平均水平的一半

　　因农业结构调整、非农业建设、自然灾害、退耕还林还草等多方面影响，我国耕地面积总体呈不断减少趋势。截至2015年底，全国耕地面积20.25亿亩，比15年前累计净减少超过1亿亩，目前人均耕地面积仅有1.5亩左右，还达不到世界人均耕地面积（3.38亩）的一半。

　　（二）难题之二：一些地区耕地占优补劣、质量下降问题突出

　　许多城市盲目攀比搞建设，过分追求豪华气派，贪大求洋，不切实际地建大广场、宽马路，甚至违规设立各种开发区，不惜采取低地价、零地价的方式招商引资。结果是，工业和城镇发展、基础设施建设占用了大量肥沃田地和水田，而补充的耕地往往是地力较差的低产田和旱田，部分地区耕地分布和质量状况已由集中、连片、优质逐步向破碎、零星、劣质转变的问题正在凸显。尽管耕地数量上实现了占卜平衡，但耕地质量难以保证，一亩良田和一亩劣地粮食产量相差很多倍。

　　（三）难题之三：传统“见地不见人”的城镇化建设用地较为粗放浪费

　　多年来，一些地方缺乏科学合理的城镇发展规划，重数量轻质量、重速度轻效益、重短期利益轻长远规划的现象比较严重。尤其是近年来兴起的“房地产热”、“开发区热”，部分地方政府盲目扩大城镇规模和追求奢华气派，大量圈地造城、要地不要人，侵占了很多城郊优质农田、菜地和果园，却忽视了对城市内部结构、基础设施和公共服务体系的改善和提升。数据显示，2000-2010年我国城市建成区面积增长78.5%，而同期城镇人口数量仅增长45.9%，土地城镇化速度快于人口城镇化32.6个百分点。

　　（四）难题之四：耕地“非农化”、“非粮化”在一些农业大省有愈演愈烈之势

　　一方面，这与传统农业生产方式效率不高、面临自然和市场双重风险等有较大关系。据统计，2015年农民人均纯收入超过1万元，与5年前相比，增幅超过80%, 但与外出农民工收入相比还不及1/3，种粮比较收益低下已是不争的事实，导致在一些地区弃耕抛荒现象广泛存在。

　　另一方面，地方政府以地生财使得大量农用地转为非农建设用地。长期以来，一些地方政府盲目追求GDP过快增长，大搞劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”，过度征用农业用地、侵占农民利益，或者以较低价格征用农地并转为国有土地出让，从中获取高额土地增值收益，已成为地方财政收入和投资建设的主要来源。据有关部门统计，1999-2015年全国土地出让收入累计约27.3万亿元，年均1.6万亿元。

　　（五）难题之五：土地退化、土壤污染对耕地质量和粮食安全构成直接威胁

　　我国是世界上土地荒漠化、沙化面积最大的国家，一些地区荒漠化、沙化趋势仍在持续。数据显示，全国现有土壤侵蚀总面积2.95亿公顷，占国土面积的30.7%。与此同时，化肥农药、重金属、工业“三废”等污染源逐渐增多，不同程度地造成土壤耕层变薄、板结硬化、酸化盐渍化等问题。资料显示，我国目前重金属污染耕地约1000万公顷，约占耕地总面积的10%以上，并导致粮食减产1000多万吨，加之已遭受重金属污染的1200万吨粮食，损失合计至少200亿元。

　　二、“三建设、一开采”：“十三五”时期建设用地需求仍将较快增长

　　（一）居民住房建设：将会新增一部分城市建设用地需求

　　推进以人为核心的新型城镇化，是“十三五”时期的重要任务之一。目前我国农民工总人数达2.74亿，约占全国人口总量的1/5，到2020年我国要解决好“三个一亿人”问题，无论是中西部地区农民就近城镇化，还是进城务工人员变成真正的“市民”，促进在城镇稳定就业和长期生活的农业转移人口举家进城落户，均会对住房建设用地及配套设施形成巨大的刚性需求。

　　（二）铁路公路建设：不可避免地占用一定数量的耕地

　　据统计，2015年末我国铁路营业里程12.1万公里，公路通车里程457.7万公里，分别比5年前增长33.0%、14.2%。“十三五”时期我国将进一步优化交通运输结构，重点完善以支线铁路、农村公路、内河航道、通邮站点等基础交通网络，加快构建高铁、城铁、高速公路、机场等快速交通网络，推动多种交通运输方式无缝衔接和区域一体化，提升交通基础设施的覆盖范围和通达深度，将会占用一定数量的耕地。

　　（三）水利设施建设：在提高农业综合生产能力的同时也会占用一些耕地资源

　　我国是干旱、洪涝等自然灾害频发多发的国家，很多年份农作物受灾、成灾面积分别超过6亿亩、3亿亩，占农作物总播种面积的比重也分别超过25%、12%。不难发现，农田水利设施建设滞后，仍是我国农业现代化的短板和国家粮食安全的硬伤。“十三五”期间，我国将继续实施大江大河大湖治理，加快推进中小型农田水利设施，加强灌区田间灌排设施配套，到2020 年基本建成防洪抗旱减灾体系，也会占用一些耕地资源。

　　（四）资源过度开采：造成耕地破坏和水土流失

　　以煤炭为例，我国是煤炭生产大国，2015年原煤产量达37.5亿吨，分别比2005年、2010年增长59.6%、15.9%，占能源生产总量的比重超过75%。在山西、内蒙古、河南等地，煤炭资源开采带动地方经济快速发展的同时，也造成了地表塌陷、耕地破坏、水土流失、道路断裂、房屋破损等一系列问题。据山西省国土部门资料显示，到2020年山西煤炭开采导致生态环境经济损失至少为850亿元。

　　三、新常态下加强耕地保护要有新思路、新举措、新作为

　　（一）注重突出“两个导向”

　　突出市场化改革导向。党的十八届三中全会提出把市场在资源配置中的作用由“基础性作用”转为“决定性作用”，并强调“完善主要由市场决定价格的机制”。推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，建设城乡统一的建设用地市场，改革征地制度，规范征地程序，提高农民在土地增值收益中的分配比例。在加快转变政府职能、明确政府和市场作用边界的基础上，逐步划清中央和地方在基本公共服务领域的支出责任，进一步健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，破解地方政府“土地财政”困境。按照市场定价、价补分离和分品种施策的原则，探索推进粮食价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，不断提高粮食市场调控的精准性和实效性。

　　突出国家发展战略和规划的导向作用。“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”，这是现代市场经济条件下宏观调控思路和方式的重大创新。目前在粮食领域有《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009-2020年)》、《粮食行业“十三五”发展规划纲要》，以及2004年以来连续多年有关“三农”问题的中央一号文件等，土地方面有《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》、《全国土地整治规划(2011-2020年)》、《国土资源“十三五”规划纲要》等，还有与土地和粮食领域密切相关的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，以及交通、水利、能源等其他领域的规划。而且，从中央到地方，从省到县，也都结合本地实际相应制定了各领域、各行业发展规划。当前的关键问题是如何加强这些规划和法规的实施、评估、协调，建议尽快制定《发展规划法》，对规划的制定、实施、评估、调整等方面作出全面详细规定，进一步理顺规划体系，加强规划部门之间的分工协调，切实提高规划在宏观调控的导向和约束作用。

　　（二）切实抓好“两个统筹”

　　统筹土地资源的开发、利用和保护。既要立足于提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，严格保护耕地特别是基本农田，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，也要加快推进工业化城镇化建设，有效开发、合理利用土地资源，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，更要强化土地生态保护与治理，构建生态安全屏障，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的新路子。

　　统筹城乡和区域各业各类用地。紧紧围绕统筹城乡、区域协调发展和推进形成主体功能区战略，立足于形成国土开发新格局，优化配置各业各类用地，严格界定公益性和经营性建设用地，严格规范城乡建设用地增减挂钩，调整优化城乡用地结构和布局，完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制，逐步建立城乡统一的建设用地市场。

　　（三）充分调动“两个积极性”

　　目前普遍流行的观点是地方政府“抓粮吃亏”和农民“种粮吃亏”、“务农不如务工经商”，这基本上也是不争的事实。

　　地方政府重农抓粮的积极性。尽快制定《粮食安全法》，制修订中央和地方储备粮管理等配套法规，健全中央和地方粮食安全分级责任制，加大对粮食主产区扶持力度，增强销区保障粮食安全的责任，比如建立中央对粮食主产区转移支付制度，健全粮食主销区对主产区的利益补偿机制等。加快构建新型农业经营体系，向农业输入现代生产要素和经营模式，既要坚持家庭经营在农业中的基础性地位、稳定农村土地承包关系并保持长久不变，也要推动土地合理流转、适度规模经营，通过农民对土地承包经营权的抵押、担保、流转、入股等形式，发展家庭农场、种养大户、农业企业、农民合作社等多种形式规模经营。

　　农民务农种粮的积极性。适应新形势的发展变化，要不断创新财政支农机制，全面实施农业补贴“三合一”改革，支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。健全农产品期货市场和农业政策性保险制度，逐步扩大粮食目标价格补贴试点范围，为农民种粮面临的“双重风险”（自然风险和市场风险）建立安全屏障。加快培育懂技术、会经营、善管理的新型职业农民，让农民成为受人尊重的职业。

　　（四）严格落实“两个责任制”

　　落实省级政府耕地保护目标责任制。各省级政府主要领导对本辖区内耕地保有量和基本农田保护面积负总责，确保基本农田面积不减少、用途不改变、质量有提高。按照《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020）》的要求，耕地保有量保持在18亿亩以上，基本农田面积15.6亿亩，粮食播种面积稳定在15.8亿亩以上。

　　硬化细化“米袋子”省长负责制。加快推进粮食供给侧结构性改革，把粮食生产的目标任务、项目安排、资金投入等方面落实到地区和品种，千方百计稳定粮食播种面积，着力提高粮食单产和品质，确保粮食稳定增产和有效供给。